Hoe ver mag een gemeente gaan met woningeisen?

Hoe ver mag een gemeente gaan bij het stellen van eigen eisen aan een bouwplan? Een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) laat zien dat gemeenten behoorlijk wat ruimte hebben. Maar die ruimte kent duidelijke grenzen: eisen moeten goed gemotiveerd zijn en planregels moeten helder en zorgvuldig zijn geformuleerd.

In deze zaak wilde Stichting Zorgwonen Bronbeek (hierna: Zorgwonen Bronbeek) woningen realiseren op een locatie in Arnhem. De gemeente Arnhem is eigenaar van de grond en had die in erfpacht uitgegeven, met een gebruiksbeperking tot bejaardentehuis. Sinds 2018 is Zorgwonen Bronbeek erfpachter. Nadat de oorspronkelijke aanvraag was afgewezen, stelde de gemeenteraad zelf een bestemmingsplan vast voor 54 woningen, met een bijbehorend exploitatieplan.

Aan het nieuwe plan verbond de gemeenteraad verschillende voorwaarden. Zo moest 40% van de woningen worden bestemd voor sociale huur. Ook stelde de gemeenteraad eisen aan de minimale oppervlakte van de woningen en werden regels gesteld over kamerverhuur en bijzondere woonvormen, zoals begeleid wonen. Zorgwonen Bronbeek vond dat de plannen haar daarmee onnodig beperkten en dat de gemaakte keuzes onvoldoende waren gemotiveerd.

De Afdeling oordeelt allereerst dat de gemeenteraad na de weigering van het door Zorgwonen Bronbeek gewenste bestemmingsplan nog steeds bevoegd was om zelf een plan met een andere inhoud vast te stellen. Ook het uitgangspunt dat de gemeenteraad kamerverhuur mag reguleren, hield stand. De concrete planregel was echter niet zorgvuldig genoeg geformuleerd en hield geen stand.

Hetzelfde probleem deed zich voor bij verschillende andere planregels. De minimale woningoppervlaktes waren op zichzelf toegestaan, maar de gemeenteraad had onvoldoende uitgelegd waarom vergelijkbare plannen elders in dezelfde wijk zonder zo'n eis konden worden gerealiseerd. De regel over het sociale-huurpercentage kon bovendien zo worden uitgelegd dat één afwijkende woning tot een algeheel gebruiksverbod zou leiden. Dat was in strijd met de rechtszekerheid.

Ook de uitsluiting van bijzondere woonvormen hield geen stand. De gebruikte definitie was te vaag om te bepalen wanneer sprake was van gewoon wonen met gedeeltelijke thuiszorg en wanneer van een verboden zorgvorm. Bij de regels over kamerverhuur had de gemeenteraad bovendien naar het verkeerde artikel verwezen, waardoor verkamering tot drie kamers onbedoeld werd uitgesloten. Om deze redenen vernietigde de Afdeling het gehele bestemmingsplan en het daarmee samenhangende exploitatieplan.

40% sociale huur was in dit geval wel toegestaan

Bijzonder aan de uitspraak is dat de eis van 40% sociale huur wél standhield. Een dergelijke eis is in beginsel in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn, omdat zij de vrijheid van een verhuurder beperkt om woningen regulier te verhuren. Een gemeente kan zo'n eis daarom niet zonder meer opleggen.

In deze zaak kon de gemeenteraad de eis wel rechtvaardigen. De eis was onderbouwd met concrete cijfers waaruit bleek dat het aandeel sociale huurwoningen in de wijk uitzonderlijk laag was. Daarnaast sloot de eis aan bij het gemeentelijke beleid, dat juist in wijken met een laag aandeel sociale huur een hoger percentage voorschrijft dan het algemene minimum.

De uitspraak maakt daarmee duidelijk dat een gemeenteraad boven zijn eigen beleidsminimum mag uitkomen, zolang dit gebiedsgericht en met concrete gegevens is onderbouwd. Ontbreekt die specifieke onderbouwing, dan kan de eis alsnog sneuvelen, zoals bij de oppervlakte-eisen in deze zaak gebeurde.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Voor ontwikkelaars en erfpachters is vooral van belang dat niet alleen de inhoud van een gemeentelijke eis telt. Ook de motivering en de precieze formulering van de planregels zijn belangrijk. Onduidelijke definities, verkeerde verwijzingen en regels die verder gaan dan bedoeld, kunnen leiden tot vernietiging wegens strijd met de rechtszekerheid of wegens een onvoldoende motivering.