La vivienda no se arregla por decreto-ley

"Quien quiera hoy comprar una vivienda, alquilarla o ponerla en el mercado ha visto en 2026 cómo las reglas del juego cambiaban una y otra vez. El acceso a la vivienda se ha convertido en una de las principales preocupaciones de los ciudadanos, y la respuesta ha llegado, una vez más, a golpe de decreto-ley".

En marzo, el Gobierno aprobó el Real Decreto ley 8/2026, que permitía a los inquilinos prorrogar dos años sus contratos y limitaba al 2% la actualización de la renta. El Congreso lo derogó el 28 de abril. El 29 de septiembre se aprobaron otros dos, el 26/2026, con medidas fiscales y de fomento de la vivienda asequible, y el 27/2026, sobre la estabilidad de los contratos de arrendamiento. El Congreso los derogó el 2 de octubre, de modo que el primero estuvo en vigor un solo día.

Cuatro días después, con las Cortes ya disueltas y las elecciones convocadas para el 29 de noviembre, el Gobierno aprobó dos nuevos decretos-ley, el 28 y el 29/2026, que recuperan con cambios las medidas derogadas. El 29/2026 está en vigor desde el 8 de octubre, y el 28/2026, que regula la renovación de los contratos de alquiler, entrará en vigor el 15 de noviembre. Ambos dependen ahora de que los convalide la Diputación Permanente del Congreso.

Cinco decretos-ley en siete meses sobre la misma materia, tres de ellos ya derogados y dos pendientes de una votación de resultado incierto.

El decreto-ley está previsto en la Constitución para casos de extraordinaria y urgente necesidad, y su uso no es en sí reprochable. El problema surge cuando se convierte en la vía ordinaria para intervenir en un mercado que afecta a millones de contratos, sin debate parlamentario y con normas que se aprueban, se derogan y se vuelven a aprobar en cuestión de días. Que el Real Decreto ley 28/2026 retrase su entrada en vigor hasta el 15 de noviembre resulta revelador, ya que la norma solo llegará a aplicarse si antes se convalida, lo que reconoce implícitamente la incertidumbre sobre su supervivencia.

Cada uno de estos decretos ha desplegado efectos mientras ha estado en vigor, y su derogación deja abierta la cuestión de qué ocurre con las prórrogas solicitadas, las rentas actualizadas o los contratos renovados durante ese tiempo. Serán los tribunales quienes lo determinen, caso por caso. Y a esa incertidumbre sobre el pasado se suma la incertidumbre sobre el futuro, porque nadie puede saber hoy qué reglas regirán los contratos dentro de unos meses. Un propietario que no sabe si su contrato termina en la fecha pactada, si deberá prorrogarlo o si tendrá que indemnizar al inquilino por no renovarlo difícilmente pondrá otra vivienda en el mercado. La seguridad jurídica no es un tecnicismo, sino la condición previa para que alguien invierta.

En el mercado del alquiler, una de las causas del problema es la huida de las viviendas existentes hacia el alquiler de temporada y el turístico. Regular estas modalidades para reconducir la oferta hacia la vivienda habitual es un objetivo razonable, pero la regulación está consiguiendo el efecto contrario.

Es cierto que las viviendas turísticas han disminuido. Según el INE, rondaban las 341.000 en mayo de 2026, un 10,7% menos que un año antes y lejos del máximo de 403.267 de agosto de 2024. Sin embargo, esas viviendas no han vuelto al alquiler residencial, sino que se han desplazado al de temporada, que según Idealista ya representa el 29% del mercado nacional. El caso de Cataluña, donde se aplica el control de precios, es el más ilustrativo. Según Brains Real Estate, la oferta de alquiler de larga estancia ha caído un 72% desde la entrada en vigor del tope, de 68.629 anuncios en el primer trimestre de 2024 a 18.878 en el segundo de 2026, mientras que el alquiler de temporada ha pasado del 13% de los anuncios en 2022 a cerca del 40%.

Cada nueva restricción sobre el alquiler residencial empuja a los propietarios hacia la siguiente vía de escape, y cada restricción sobre esa vía genera otra nueva. El resultado es un mercado de vivienda habitual cada vez más reducido.

Recuperar esas viviendas aliviaría la tensión, pero no bastaría por sí solo. Para entender por qué, hay que comparar lo que se construye con lo que se necesita. En 2007 se terminaron en España 647.179 viviendas. En 2024 fueron 97.837, mientras que el número de hogares creció en 111.548 entre enero de 2024 y enero de 2025.

Cabe objetar que aquel volumen de construcción condujo a la crisis de 2008, pero esa lectura confunde la causa con el síntoma. Aquella fue una crisis financiera, cuyo origen estuvo en un crédito concedido sin control tanto a la promoción como a la compra. El problema no fue construir, sino cómo se financió lo que se construía.

Desde entonces, la producción se ha mantenido muy por debajo de sus niveles históricos y apenas acompaña a la creación de hogares, sin compensar el déficit acumulado.

Y la demanda va a seguir creciendo. La última proyección del INE prevé 2.184.048 hogares más entre 2026 y 2041, unos 145.000 al año, una cifra que supera la producción actual. Cuando la oferta no alcanza a la demanda durante un periodo prolongado, el ajuste se produce por la vía de los precios. Por eso ninguna medida sobre rentas o plazos contractuales puede resolver por sí sola un desequilibrio que es, ante todo, de cantidad.

La primera causa de esa falta de oferta es la escasez de suelo finalista. Antes de colocar un solo ladrillo, el suelo debe pasar por la clasificación en el plan general, el planeamiento de desarrollo, la reparcelación y la urbanización. Cada fase requiere informes de distintas administraciones y está expuesta a anulaciones judiciales que arrastran consigo años de trabajo. Ese tiempo tiene un coste financiero, que se suma a las cesiones y a las cargas de urbanización, y se refleja en el precio. Ya en 2010, según un estudio de la Fundación BBVA y el Ivie, el suelo representaba el 44% del precio de la vivienda, frente al 27% de una década antes.

A ello se añade la fiscalidad. Un informe de EY para Asprima de junio de 2026 calcula que los impuestos, tasas y cargas públicas acumulados desde la compra del suelo hasta la escritura superan el 26% del precio de una vivienda nueva, más de 78.000 euros en una de 300.000. Una parte relevante del precio no es, por tanto, vivienda, sino cargas públicas. Sin embargo, cuando se plantean medidas fiscales para facilitar el acceso, suelen centrarse en los impuestos que paga el comprador en el momento de la compra, como el ITP, el IVA o los Actos Jurídicos Documentados, y queda fuera del debate todo lo acumulado a lo largo del proceso, que el comprador acaba pagando igualmente aunque no lo vea.

Junto a la carga fiscal, el otro factor que limita la oferta de suelo es el tiempo que tarda en estar disponible para construir. Para entender el problema hay que explicar antes cómo se urbaniza en España. Cuando un plan prevé transformar unos terrenos en solares, lo habitual es que la ley encargue esa tarea a los propios dueños del suelo, agrupados en una junta de compensación que contrata las obras y las paga con las aportaciones de todos. La lógica es razonable, ya que quien se beneficia de la urbanización es quien la paga, pero el modelo presenta dos debilidades.

La primera surge en la constitución, porque la junta exige poner de acuerdo a propietarios que muchas veces no se conocen, no tienen los mismos intereses ni la misma urgencia por desarrollar. Si no se consigue constituir, la alternativa es cambiar el sistema de ejecución, lo que exige un nuevo procedimiento administrativo que lleva años y que en la práctica casi nunca se inicia.

La segunda es financiera. La urbanización se paga con las derramas de los propietarios, de modo que el impago de algunos detiene las obras de todos. Frente al incumplidor cabe reclamar las cuotas o, como último recurso, expropiarle la finca, pero son procedimientos que tardan años en resolverse, entre el expediente y los pleitos sobre el precio. El resultado es que el incumplimiento de unos pocos puede paralizar el desarrollo entero, como ocurrió con tantos sectores tras la crisis de 2008.

En todo este proceso, la Administración aprueba y vigila, pero no gestiona. Y cuando el proceso se atasca, no tiene manera de desbloquearlo sin cambiar el sistema entero. No se trata de abandonar el modelo, sino de corregirlo con plazos que tengan consecuencias y cauces rápidos para sustituir a quien incumple.

A la falta de suelo se suma el coste de construir, que durante un tiempo pudo explicarse como un fenómeno coyuntural, ligado a la salida de la pandemia y a la tensión geopolítica. Pero cuando la subida de materiales, energía y mano de obra se prolonga durante años y no revierte, pasa a formar parte de la estructura del mercado. Si además el sector ha pasado de 2,8 millones de empleos en 2007 a 1,6 millones, producir vivienda asequible sin apoyo público resulta muy difícil, y cualquier política que trate estos costes como algo temporal parte de un diagnóstico equivocado.

La otra gran causa es la retirada de la iniciativa pública. España no siempre ha sido así. Según el Censo del INE, entre 1940 y 2011 se construyeron 12,5 millones de viviendas, de las que 6,3 millones fueron protegidas, el 50,3%. Buena parte de la clase media española accedió a la propiedad a través de la vivienda protegida. Todavía en 2007 se terminaron 67.514 viviendas protegidas, y entre 1991 y 2008 la media rondó las 60.000 anuales. En 2025 se otorgaron 12.858 calificaciones definitivas, por debajo de las 14.371 de 2024.

Además, el modelo tiene un defecto de origen, ya que la protección es temporal. Transcurrido el plazo de calificación, la vivienda pasa al mercado libre, y con ella se pierde la inversión pública que la hizo posible. Dicho de otro modo, el contribuyente financia la construcción de vivienda asequible para que, pasados unos años, la plusvalía de su liberalización la recoja el propietario. Cabría verlo como una forma más de redistribución de recursos públicos, pero esta tiene un efecto directo sobre el mercado, porque cada vivienda que se descalifica es una vivienda asequible menos. De los 2,7 millones de viviendas protegidas construidas en los últimos 45 años, la mayor parte se han descalificado, y el parque público apenas representa hoy el 3% del total, tres veces por debajo de la media europea.

Si se mantiene este régimen, la única forma de que el esfuerzo inversor no se pierda es aumentar significativamente la producción de vivienda en alquiler social, donde la titularidad pública se conserva. Sin ese cambio de orientación, cada generación de vivienda protegida seguirá el mismo ciclo de construcción, descalificación y pérdida. Regular lo que hacen los particulares con sus viviendas es más rápido, más barato y políticamente más rentable que construir, pero no añade una sola vivienda al mercado, y a la larga lo contrae. El problema de la vivienda no es de regulación insuficiente, sino de producción insuficiente, y ninguna norma sobre contratos puede crear lo que no existe.

Lo que España necesita no es otro decreto ley, sino una ley de vivienda aprobada con el consenso que exige una política de Estado. Una ley que acorte los plazos de la gestión urbanística y dote a la Administración de herramientas para desbloquear los desarrollos paralizados, que reduzca la carga fiscal acumulada en el proceso de producción, que comprometa a todas las administraciones con objetivos medibles de alquiler social y que garantice a propietarios, inquilinos e inversores un marco estable en el tiempo. Todo lo demás es trasladarles el coste de una inacción que no les corresponde.

Artículo publicado en Ecoconstrucción (páginas 20 y 21)